Субсидии: когда с государством можно и нужно спорить?

Обеспечение промышленной безопасности на предприятии требует значительных финансовых средств.

В финансировании промышленного развития предприятия заинтересовано не только последнее, но и государство и даже общество в целом.

Обеспечение граждан, юридических лиц, публично-правовых образований товарами, работами и услугами в условиях приемлемого уровня промышленной безопасности – это сфера особого публичного интереса.

Для софинансирования публично-правовыми образованиями (Российской Федерацией, ее субъектами, муниципальными образованиями) деятельности промышленных предприятий предназначена юридическая конструкция субсидий, которая закреплена статьей 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ)[1].

Причем бюджетное субсидирование в промышленности – это не эпизодическое событие, а поступательная регулярная деятельность нашего государства по стимулированию развития реального сектора экономики.

Для того, чтобы убедиться в этом, стоит хотя бы раз обратиться к сервисам Государственной информационной системы промышленности (далее – ГИСП)[2], которая функционирует в соответствии со статьей 14 Федерального закона «О промышленной политике в Российской Федерации»[3].

Среди мер государственной поддержки предприятий в сфере промышленной безопасности можно обнаружить, например, субсидии на возмещение части затрат на содержание объектов опытно-экспериментальной базы (объекты ОЭБ) в работоспособном состоянии.

Возмещению подлежат, например, затраты обратившейся за субсидией научной организации на охрану труда работников, которые заняты обслуживанием недозагруженных объектов ОЭБ для обеспечения ядерной и радиационной безопасности.

Бюджет этой меры поддержки, которая администрируется Минпромторгом, составляет в 2025 году 142 миллиона рублей[4].

На 01.08.2025 ГИСП насчитывает 2 333 активных мер поддержки.

Вышеуказанная регулярность возникновения и развития отношений по бюджетному субсидированию предприятий провоцирует не меньшую регулярность возникновения правовых споров в части предоставления и возврата соответствующих денежных средств.

Зачастую возбуждаемые по данным спорам судебные дела, как будет показано далее, являются делами с так называемым «большим чеком».

Счетная палата обозревала ситуацию с субсидиями в целом и указала в отчете о своей работе в 2024 году:

«Традиционно значительную долю занимают нарушения и недостатки при предоставлении и использовании субсидий и грантов в форме субсидий юридическим лицам – 246 фактов на общую сумму 9,7 млрд рублей»[5].

Перейдем к рассмотрению споров, связанных с бюджетным субсидированием предприятий.

I. Как быть, если государство приняло решение (заключило договор) о предоставлении субсидии, однако деньги не перечислило?

Прежде чем дать ответы на поставленные вопросы скажу, что субсидия субсидии рознь.

Сам Верховный Суд (ВС) отчетливо разграничивает два вида субсидий:

1. стимулирующие субсидии, которые государство направляет по своему усмотрению для развития тех или иных отраслей на основании договора, заключенного с получателем субсидии. Субсидии, которые приведены в ГИСП, являются стимулирующими;
2. компенсирующие субсидии, необходимость направления которых обусловлена 1) законом, а также 2) ограничением самим государством свободы предпринимательской деятельности и, соответственно, необходимостью компенсации выпадающих расходов предприятия.

Пример компенсирующей субсидии можно привести следующий.

Некоторые пользователи воздушного пространства (воздушные суда Вооруженных сил России, ФСБ, Росгвардии, ФТС, с 1 сентября 2024 года – также МЧС России) в соответствии с положениями Воздушного кодекса Российской Федерации (далее – ВЗК РФ)[6] освобождены от сборов и тарифов за услуги, которые оказываются аэропортами, в том числе за обеспечение авиационной безопасности, техническое обслуживание самолетов[7].

Из п. 3 ст. 69 ВЗК РФ следует, что государство обязано компенсировать расходы аэропортов на оказание услуг лицам, освобожденным от уплаты соборов.

Лицам, которые претендуют на получение субсидии, остается только в установленном порядке обратиться в уполномоченный орган, в данном случае – в Росавиацию.

Важно учитывать, что субсидирование осуществляется главным распорядителем бюджетных средств в пределах предоставленных ему лимитов бюджетных ассигнований.

И здесь встает разумный вопрос: а что, если предоставленных лимитов на субсидии всем ее потенциальным получателям не хватило? Является ли этот фактор основанием для неуплаты субсидии, решение о предоставлении которой уже принято?

В отношении одной из компенсирующих субсидий еще в 2018 году в Постановлении № 32-П Конституционный Суд РФ выразил позицию:

«…нормы ВЗК РФ не предполагают, что исчерпание доведенных лимитов бюджетных обязательств на возмещение недополученных доходов от предоставления соответствующих услуг не может быть основанием к отказу уполномоченного государственного органа в предоставлении субсидии».[8]

Данная позиция стала подспорьем для Верховного Суда[9].

В случае со стимулирующими субсидиями особо значимо Определение Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда РФ от 06.12.2018 № 305-ЭС18-13693 по делу № 40-127362/2017 [10].

Фабула такова. Уральский завод тяжелого машиностроения (далее – Завод) заключил договор о предоставлении субсидии из федерального бюджета в размере 62 млн руб. на компенсацию части затрат на производство и реализацию пилотных партий средств производства потребителям в 2016 году. Соответственно, данная субсидия имеет стимулирующий характер.

Минпромторг принял решение о предоставлении субсидии, однако по истечении 10 дней, как того требовал договор, субсидия Заводу переведена так и не была. И в последующем денежные средства Заводу не поступили.

Суд округа указал:

«Субсидия является мерой экономической поддержки государства, оказываемой хозяйствующим субъектам, и государство не может быть понуждено в предоставлении субсидий».

Читай: государство может в любом случае отказать лицу в предоставлении субсидии, даже при наличии заключенного договора о предоставлении субсидии.

Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда (СКЭС ВС), однако, опровергла этот вывод суда округа:

«Произвольный отказ публично-правового образования от исполнения договора, который заключен с получателем субсидии, и (или) принятого уполномоченным органом решения о предоставлении субсидии, не связанный с отсутствием денежных средств для осуществления этих бюджетных ассигнований, не соответствует принципам верховенства права, юридического равенства, поддержания доверия к закону и действиям публичной власти … и приводит к нарушению баланса частных и публичных интересов, вследствие чего не может быть признан допустимым».

То есть здесь суд рассматривает отсутствие денежных средств для осуществления бюджетных ассигнований как основание для отказа в направлении стимулирующей субсидии.

Однако далее Верховный суд далее все же встает на сторону получателя субсидии и говорит:

«… невозможность перечисления субсидии в рамках бюджетных ассигнований текущего финансового года (пункт 3 статьи 242 Бюджетного кодекса) не означает, что обязанность по выплате предоставленной субсидии, возникшего у публично-правового образования, прекращается, а получатель субсидии лишается приобретенного права. Статья 242 Бюджетного кодекса не исключает возможность фактического доведения предоставленной субсидии до ее получателя за счет бюджетных ассигнований очередного финансового года, а при их недостаточности – за счет казны публично-правового образования».

В конечном счете, Верховный Суд РФ не допустил нарушения одного из важнейших правовых принципов pacta sunt servanda. Если государство в лице своего органа заключает договор о предоставлении субсидии, то обязанность по уплате средств у него возникла.

Суд говорит: нет средств в текущем году – платите в следующем, не хватает бюджетных средств – платите из казны.

Кроме того, в январе СКЭС ВС приняла определение от 19.01.2018 № 308-ЭС17-9296 по делу № А32-41206/2016, в котором давалась такая квалификация отношений по бюджетному субсидированию организаций в соответствии со ст. 78 БК РФ:

«… правоотношения между органом, предоставляющим субсидию и лицом, претендующим на получение субсидии (производителем товаров, работ, услуг) несмотря на то, что в большей степени регулируются нормами Бюджетного кодекса, не являются бюджетными правоотношениями[11].

Следовательно, к отношениям по исполнению условий договора… о предоставлении субсидии могут быть применены нормы Гражданского кодекса Российской Федерации»[12].

Если довести мысль суда о применении норм гражданского законодательства к отношениям по бюджетному субсидированию до логического завершения, то приходит на память пункт 45 постановления Пленума Верховного Суда от 24.03.2016 № 7 «О применении судами некоторых положений Гражданского кодекса Российской Федерации об ответственности за нарушение обязательств».

Согласно Постановлению отсутствие у должника денежных средств не является основанием для освобождения от ответственности за неисполнение денежного обязательства и начисления процентов, установленных статьей 395 ГК РФ (п. 1 ст. 401 ГК РФ) [13].

Возвратимся к январскому делу. В нем Верховный Суд РФ сделал вывод о допустимости взыскания процентов за пользование чужими денежными средствами по ст. 395 ГК РФ, начисленных на часть субсидии, которая была израсходована получателем не по целевому назначению и составила, таким образом, неосновательное обогащение.

Вопрос в связи с этой позицией суда возникает следующий: подлежат ли начислению проценты по ст. 395 ГК РФ, когда государство необоснованно не производит выплату средств по уже заключенному договору о предоставлении субсидии?

Положительный ответ на этот вопрос имеет свои юридические основания.

Во-первых, нормы статьи 395 ГК РФ по признанию Верховного Суда применимы к отношениям по бюджетному субсидированию в соответствии со ст. 78 БК РФ.

Во-вторых, как известно, пункт 1 ст. 395 ГК РФ устанавливает, что проценты на сумму долга начисляются не только в случае неправомерного уклонения от возврата денежных средств, но и в случае неправомерного их удержания.

Было бы справедливо, если правило о начислении процентов работало в обе стороны.

По моему мнению, ссылки государства на то, что согласно пункту 1 ст. 78 БК РФ субсидии предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе, несущественны. Сущность субсидии не отменяет того, что субсидия должна направляться предприятию в соответствии с договором.

Тем более предприятие может готовить свою производственную базу к достижению результата, который предусмотрен договором о субсидии. Значит, неправомерный отказ от направления предприятию субсидии может вести и к соответствующим убыткам сверх суммы начисленных процентов, которые согласно п. 2 ст. 395 ГК РФ должны возмещаться в части, превышающей эту сумму.

Итак, независимо от того, с каким видом субсидии предприятие имеет дело – компенсирующей или стимулирующей – отсутствие денежных средств в рамках предоставленных соответствующему органу лимитов бюджетных ассигнований не является основанием для невыплаты уже согласованной субсидии.

По моему мнению, в случае неправомерного удержания государством средств должны начисляться проценты по ст. 395 ГК РФ в силу признания Верховным Судом применимости к отношениям по бюджетному субсидированию норм ГК РФ. Государство должно возместить и убытки, связанные с неправомерным отказом от направления субсидии получателю – сверх начисляемых процентов.

II. Государство хочет вернуть субсидию, так как полагает, что предприятие не достигло результатов, которые указаны в договоре о предоставлении субсидии. Что делать?

Действительно, согласно подпунктам 2, 3 п. 3 ст. 78 БК РФ нормативные правовые акты, регламентирующие предоставление субсидии, должны определять:

• цели, условия и порядок предоставления субсидий, а также результаты их предоставления;
• порядок возврата субсидий в соответствующий бюджет в случае нарушения условий, установленных при их предоставлении.

Как показывает судебная практика, недостижение результатов предоставления субсидий по объективным причинам не является нарушением условий предоставления субсидий, а значит основанием для возврата субсидии и взыскания с предприятия штрафных санкций.

В постановлении от 6 февраля 2023 года по делу № А40-287163/21 АС Московского округа признал, что для применения такой меры как возврат субсидии необходимо установить факт недобросовестного поведения получателя бюджетных средств[14].

В деле ПАО «Институт электронных управляемых машин им. И.С. Брука» (далее – Общество) не выполнило по 7 и 8 этапам программы показатели по не зависящим от субсидируемого лица причинам.

В Плане гарантированных закупок российской гражданской микроэлектронной продукции на среднесрочную перспективу, утвержденном председателем Правительства 24.05.2016 № 3512п-П10 (План), согласно которому в 2017-2018 годах у общества Министерством внутренних дел планировалось закупить 18 000 серверов на базе микропроцессоров «Эльбрус».

В последующем План был изменен. Из него были исключено указанное количество серверов, в связи с чем план продаж оборудования в рамках программы предоставления субсидии выполнен не был.

Цели 8-го же этапа не были достигнуты по причине сложной эпидемиологической обстановки в стране, которая вызвана распространением коронавирусной инфекции.

Кроме того, Минпромторг принимал все отчеты получателя субсидии и ни разу не указал на недостатки работ[15].

Таким образом, суд кассационной инстанции развернул дело и смог защитить права добросовестного получателя субсидии, сохранил денежные средства на сумму 325 миллионов рублей и не допустил необоснованного взыскания с Общества штрафных санкций в размере 92 миллионов рублей.

Следует оговорить, что в науке финансового права не все согласны с необходимостью выявления по таким делам факта недобросовестности получателя субсидии.

Так, Кононов А.М. в своем новейшем диссертационном исследовании пишет:

«… указанный подход представляется дискуссионным с учетом того, что получателями субсидий не были достигнуты согласованные сторонами показатели результативности; при этом бремя неблагоприятных последствий за допущенные частными субъектами нарушения возлагается судами на публично-правовые образования, вступившие в договорные отношения в общественно значимых целях, что приводит к неэффективному использованию бюджетных средств»[16].

Я считаю иначе. Возврат субсидии в результате недостижения результатов не по вине получателя субсидии - предприятия, наоборот, несоразмерно ограничит права последнего, приведет к нарушению баланса частных и публичных интересов.

Иными словами, предприятие может выполнить все зависящие от него действия, однако по вине иных лиц или по объективным причинам результата не будет.

Работы добросовестного получателя субсидии должны быть в любом случае оплачены. Иное может привести к злоупотреблениям со стороны органов власти, направляющих субсидии.

Итак, как верно отметил Верховный Суд РФ, право получателя субсидии подлежит судебной защите.

С государством спорить можно. Судебная практика показывает, что есть перспективы начисления субсидии, когда государство неправомерно отказывает в этом, а также перспективы сохранения субсидии ее получателем, если государство требует возврата денежных средств.

[1] Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ // СЗ РФ. 1998. № 3. Ст. 3823.

[2] Навигатор мер поддержки // Государственная информационная система промышленности [официальный сайт]. – URL: https://gisp.gov.ru/nmp/ (дата обращения: 01.08.2025).

[3] Федеральный закон «О промышленной политике в Российской Федерации» от 31.12.2014 № 488-ФЗ // СЗ РФ. 2015. № 1. Ст. 41.

[4] Подробнее об указанной программе субсидий см.: Субсидии на возмещение части затрат на содержание объектов опытно-экспериментальной базы в работоспособном состоянии // Государственная информационная система промышленности [официальный сайт]. – URL: https://gisp.gov.ru/nmp/measure/12448779 (дата обращения: 01.08.2025).

[5] Отчет о работе Счетной палаты Российской Федерации в 2024 году // Счетная палата Российской Федерации [официальный сайт]. – URL: https://ach.gov.ru/upload/iblock/d34/r9je39e5z05455o9ksar608z6j12jwad.pdf (дата обращения: 01.08.2025).

[6] Воздушный кодекс Российской Федерации от 19.03.1997 № 60-ФЗ // СЗ РФ. 1997. № 12. Ст. 1383.

[7] См. подробнее: решение Росавиации о порядке предоставления субсидии № 22-64370-00198-Р от 30.10.2024 // Росавиация [официальный сайт]. – URL: https://favt.gov.ru/public/materials/a/1/e/7/d/a1e7ddec444acbcf30eddefece91ea14.pdf?ysclid=mdsqt5rwx8220106774 (дата обращения: 01.08.2025).

[8] Постановление Конституционного Суда РФ от 16.07.2018 № 32-П «По делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 69 Воздушного кодекса Российской Федерации, подпункта 1 пункта 2 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации, а также пунктов 3 и 6 Правил предоставления субсидий из федерального бюджета организациям на возмещение недополученных ими доходов от предоставления услуг по аэропортовому и наземному обеспечению полетов воздушных судов пользователей воздушного пространства, освобожденных в соответствии с законодательством Российской Федерации от платы за эти услуги, в связи с жалобами публичного акционерного общества «Аэропорт Кольцово» и акционерного общества «Международный аэропорт Нижний Новгород» // СПС «Консультант Плюс».

[9] См. аналогичную позицию в определении Верховного Суда от 31 января 2019 г. № 305-ЭС18-17266 // СПС «Консультант Плюс». Данное дело легло в основу п. 33 обзора судебной практики Верховного Суда № 2 (2019) // СПС «Консультант Плюс». Кассационное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда от 06.04.2022 № 37-КАД22-1-К1 // СПС «Консультант Плюс» (п. 30 обзора судебной практики Верховного Суда № 3 (2022) // СПС «Консультант Плюс»).

[10] Определение Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда РФ от 06.12.2018 № 305-ЭС18-13693 по делу № 40-127362/2017 // СПС «КонсультантПлюс».

[11] Определение Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда от 19.01.2018 № 308-ЭС17-9296 по делу № А32-41206/2016 // СПС «КонсультантПлюс».

[12] Если бы Верховный Суд РФ иначе квалифицировал отношения по субсидированию в соответствии со ст. 78 БК РФ (как основанные на властном подчинении одной стороны другой), то гражданское законодательство к этим отношениям применено быть не могло без прямой ссылки на возможность этого в законе (п. 3 ст. 2 Гражданского кодекса Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ // СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3301).

[13] Постановление Пленума Верховного Суда от 24.03.2016 № 7 «О применении судами некоторых положений Гражданского кодекса Российской Федерации об ответственности за нарушение обязательств» // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2016. № 5.

[14] Постановление Арбитражного суда Московского округа от 06 февраля 2023 года по делу № А40-287163/21 // СПС «КонсультантПлюс».

[15] См. подробнее фактические обстоятельства дела: решение АС города Москвы от 30 августа 2023 года по делу № А40-287163/21-134-1860 // СПС «КонсультантПлюс».

[16] Кононов А.М. Договорное регулирование бюджетных отношений в Российской Федерации: дисс… канд. юр. наук. – М., 2025. С. 49.