Исключительное право на публичную землю: пределы площади земельного участка, предоставляемого без торгов

Научно-практический комментарий к постановлению Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 22.07.2026 по делу № А32-17195/2024

Споры о предоставлении публичной земли собственникам расположенных на ней объектов недвижимости нередко воспринимаются как споры о техническом определении площади участка. Однако дело № А32-17195/2024 показывает, что за вопросом о площади стоит более принципиальная проблема: каков объем исключительного права собственника недвижимости на получение публичной земли без торгов и где заканчивается действие этого исключения из общего конкурентного порядка?

Предпринимателю был предоставлен в аренду на 49 лет земельный участок площадью 8094 кв. м без проведения торгов. Основанием послужило наличие на участке принадлежащего предпринимателю нежилого здания - производственного цеха площадью 848,6 кв. м. Договор был заключен именно на основании подпункта 9 пункта 2 статьи 39.6 ЗК РФ как с собственником объекта недвижимости. 

Прокурор оспорил сделку. Суды признали ее ничтожной, а Арбитражный суд Северо-Кавказского округа оставил судебные акты без изменения.

Научный интерес постановления, на мой взгляд, состоит не столько в подтверждении требования соразмерности площади участка объекту недвижимости, сколько в том, какую юридическую функцию выполняет эта соразмерность.

1. Исключительное право не является правом на ранее сформированный участок

Пункт 1 статьи 39.20 ЗК РФ закрепляет исключительное право собственников зданий и сооружений на приобретение соответствующих земельных участков в собственность или аренду.

Суд округа связывает эту конструкцию с принципом единства судьбы земельного участка и расположенного на нем объекта недвижимости. Но одновременно подчеркивает: размер участка, когда-то предоставленного для строительства, может не совпадать с размером участка, необходимого для последующей эксплуатации построенного объекта, поскольку речь идет о разных целях использования земли.

Этот тезис представляется принципиальным.

Сам факт нахождения здания внутри кадастровых границ земельного участка еще не означает, что исключительное право собственника здания автоматически распространяется на весь этот участок.

Иначе содержание исключительного права определялось бы не назначением нормы, а случайно либо исторически сложившейся конфигурацией землепользования.

По существу статья 39.20 ЗК РФ предоставляет собственнику не преимущество в отношении любой территории, внутри которой находится его недвижимость, а право получить без торгов земельный участок в той площади, которая необходима для использования соответствующего объекта.

Иными словами, объект недвижимости создает юридическое основание для бесконкурентного предоставления земли, но одновременно определяет предел этого основания.

2. Соразмерность - элемент определения объема самого исключительного права

В постановлении неоднократно воспроизводится правило: площадь предоставляемого участка определяется исходя из его функционального использования для эксплуатации расположенного на нем объекта и должна быть соразмерна площади недвижимости. Заявитель обязан обосновать необходимую площадь, причем бремя такого обоснования лежит именно на лице, претендующем на предоставление участка.

Отсюда следует важное уточнение.

Соразмерность в данном случае вряд ли правильно рассматривать только как внешнее ограничение уже возникшего субъективного права. Она участвует в определении содержания самого права.

Собственник имеет исключительное право не сначала на весь участок с последующим возможным «сокращением» этого права, а первоначально лишь на землю в пределах доказанной необходимости для использования объекта.

Поэтому юридически значимым является не простое арифметическое отношение площади здания к площади земли.

Производственный объект действительно может требовать земельной площади, существенно превышающей площадь застройки: необходимы подъезды, технологические проезды, противопожарные разрывы, зоны обслуживания и другие элементы нормальной эксплуатации.

Но увеличение площади должно объясняться функцией конкретного объекта недвижимости, а не общей хозяйственной заинтересованностью его собственника в использовании большей территории.

Именно поэтому соразмерность здесь - категория не арифметическая, а функциональная.

3. Площадь участка и основание его предоставления должны корреспондировать друг другу

В рассматриваемом деле зарегистрированный объект имел площадь 848,6 кв. м. Расчет БТИ определял необходимую для его эксплуатации площадь участка в 2463 кв. м. Судебная экспертиза также не подтвердила необходимость предоставления всего участка площадью 8094 кв. м применительно именно к зарегистрированному объекту. 

Это позволяет увидеть более общий принцип:

объем предоставляемого без торгов публичного имущества должен соответствовать объему юридического основания, позволяющего отказаться от торгов.

Если основанием является право собственности на конкретное здание, именно функциональная потребность этого здания должна объяснять площадь земли, выводимой из общего конкурентного порядка.

До тех пор пока эта связь существует, действует исключение из общего правила о торгах.

Когда она прекращается, прекращается и основание для бесконкурентного предоставления соответствующей площади.

Поэтому проблема «избыточного участка» состоит не просто в том, что предприниматель получил больше земли, чем ему объективно требовалось.

Юридически существенно другое: часть публичного земельного ресурса оказалась предоставленной по исключительному основанию, которое на эту часть участка не распространялось.

4. Фактическое хозяйственное использование не тождественно исключительному праву

Предприниматель ссылался на производственную площадку, открытую стоянку, транзитные инженерные сети, а также иные возводимые объекты.

В хозяйственном отношении эти элементы могли объяснять заинтересованность предпринимателя в сохранении всей территории.

Однако суды не признали их достаточными для предоставления всего участка именно по тому юридическому основанию, которое было положено в основу договора 2022 года.

Апелляционный суд указал, что производственная площадка и стоянка не увеличивают площадь участка, предоставляемого по подпункту 9 пункта 2 статьи 39.6 ЗК РФ; обоснование необходимости включения транзитных сетей представлено не было. При этом основанием спорного договора оставалось право собственности на единственный зарегистрированный объект недвижимости. 

Отсюда следует существенное разграничение:

фактический объем хозяйственного использования земли и объем исключительного права на ее получение без торгов могут не совпадать.

Это особенно важно для практики.

Если вся территория, фактически используемая собственником здания в предпринимательской деятельности, автоматически охватывалась бы исключительным правом, сам институт статьи 39.20 ЗК РФ мог бы превратиться в механизм бесконкурентного расширения землепользования.

Достаточно было бы иметь на значительной территории один объект недвижимости и связать использование остальной земли с общей хозяйственной деятельностью.

Позиция суда препятствует именно такому смешению оснований.

5. Несколько объектов не образуют автоматически одно основание для предоставления всей территории

Интересен и подход к объектам незавершенного строительства.

Суд их не проигнорировал и не признал юридически безразличными.

Напротив, постановление указывает на возможность применения самостоятельного основания, предусмотренного подпунктом 10 пункта 2 статьи 39.6 ЗК РФ, - предоставления участка собственнику объекта незавершенного строительства для завершения строительства.

Однако суд подчеркнул, что и в этом случае площадь участка не обязательно совпадает с площадью земли, ранее предоставленной для строительства: она определяется соразмерно тем объектам, строительство которых фактически начато. Кроме того, для завершения строительства законом предусмотрен иной срок аренды - до трех лет, тогда как спорный договор заключен на 49 лет. 

Здесь проявляется еще один важный методологический момент.

Наличие на одной территории нескольких объектов или нескольких хозяйственных целей не означает, что все они могут быть поглощены одним первоначально выбранным основанием предоставления земли.

Разные юридические факты могут порождать разные права на землю, но каждое из них требует самостоятельной квалификации.

Право собственника законченного здания на землю для его эксплуатации и право собственника незавершенного объекта на землю для завершения строительства — не разновидности одного безграничного права на весь участок.

Это самостоятельные правовые основания с различными целями, условиями и параметрами реализации.

6. Соразмерность разграничивает исключительный и конкурентный режимы предоставления земли

По общему правилу пункт 1 статьи 39.6 ЗК РФ требует заключения договора аренды публичного земельного участка на торгах. Предоставление собственнику расположенного на участке объекта без торгов является прямо установленным законом исключением. 

Отсюда требование соразмерности приобретает значение, выходящее далеко за пределы определения площади.

Оно разграничивает два правовых режима:

земля, необходимая для эксплуатации объекта недвижимости, может быть предоставлена собственнику без торгов;

земля сверх доказанной необходимости уже не охватывается этим исключительным основанием и поэтому не может выводиться из общего конкурентного порядка только вследствие расположения на участке принадлежащего лицу здания.

Таким образом, граница площади участка одновременно становится границей между исключением и общим правилом.

И именно поэтому вопрос о нескольких тысячах квадратных метров здесь превращается из технического земельного вопроса в вопрос о законности распоряжения публичным имуществом.

7. Публичный интерес возникает не из самого нарушения земельного законодательства

Для цивилистической квалификации дела особенно важна связь между земельно-правовым нарушением и ничтожностью договора.

Пункт 2 статьи 168 ГК РФ требует для ничтожности не просто нарушения закона, а одновременно посягательства на публичные интересы либо права и охраняемые законом интересы третьих лиц.

Сам суд воспроизводит принципиальную оговорку из разъяснений Верховного Суда: нарушение сделки законодательству или нарушение прав публично-правового образования само по себе еще не означает нарушения публичного интереса. Необходима оценка характера и последствий нарушения. 

Это не позволяет рассуждать по упрощенной формуле:

площадь определена неправильно - следовательно, договор ничтожен.

Между этими выводами необходимо установить дополнительную юридическую связь.

В рассматриваемом деле она состоит в том, что превышение пределов исключительного права повлекло предоставление публичного имущества без торгов при отсутствии основания для такого исключения из конкурентной процедуры.

Поэтому публичный интерес затронут не самой ошибкой в количестве квадратных метров.

Он затронут изменением режима распоряжения публичным ресурсом: земля, которая при отсутствии специального основания должна была предоставляться в общем порядке, была включена в бесконкурентный договор.

Именно это обстоятельство придает дефекту площади гражданско-правовое значение для действительности сделки.

8. Публично-правовое основание как предпосылка гражданско-правовой сделки

В этом месте дело приобретает более общий цивилистический смысл.

Договор аренды остается гражданско-правовой сделкой.

Однако способность публичного собственника заключить его без проведения торгов обусловлена существованием специального публично-правового основания.

Поэтому в отношениях с публичной землей необходимо различать:

гражданско-правовую форму распоряжения - договор аренды;

и

предпосылку допустимости выбора этой формы без конкуренции - наличие предусмотренного земельным законодательством исключения.

Если специальное основание существует только в отношении части того имущественного предоставления, которое стороны включили в договор, возникает дефект не самой договорной модели аренды, а юридического основания использования бесконкурентного способа распоряжения публичным имуществом.

Такой подход хорошо объясняет, почему спор, внешне возникший из административного решения о предоставлении земли, в конечном счете разрешается средствами гражданского права - через недействительность сделки.

9. Почему недействительным оказался договор в целом?

Именно здесь постановление дает повод уже для собственно научной постановки вопроса.

Если собственник здания действительно обладает исключительным правом на часть земли, необходимую для его эксплуатации, почему нельзя было сохранить договор хотя бы в этой части?

Постановление непосредственно этот вопрос через статью 180 ГК РФ не анализирует, поэтому приписывать суду соответствующую аргументацию было бы неправильно.

Однако сама конструкция земельного участка позволяет объяснить возникшую проблему.

Предметом договора являлся конкретный земельный участок площадью 8094 кв. м с установленными кадастровыми границами. «Уменьшение» площади означало бы уже не простое количественное изменение обязательства, а необходимость определить иные границы земельного участка и, следовательно, параметры другого объекта земельных отношений.

Суд не может произвольно определить, какая именно часть существующего участка должна остаться у арендатора, каким образом должны проходить ее границы, как обеспечивается доступ, какой вид разрешенного использования должен применяться и каким должен быть срок аренды.

Показательно поэтому, что округ специально отметил: вопрос о виде разрешенного использования, сроке договора, площади и границах земельного участка может быть разрешен в соответствующей административной процедуре. 

Это позволяет предположить, что в подобных обстоятельствах сохранение договора посредством простого судебного «сокращения площади» могло бы фактически означать формирование судом нового предмета сделки вместо компетентного публичного органа.

10. Недействительность договора не прекращает исключительного права

Не менее важна заключительная оговорка суда.

Округ прямо подчеркнул, что принятые судебные акты не препятствуют предпринимателю реализовать права как собственника существующего объекта недвижимости и, при наличии соответствующих оснований, права собственника объектов незавершенного строительства. Площадь, границы участка, срок аренды и вид разрешенного использования могут быть определены в предусмотренной законом процедуре. 

Следовательно, недействительность договора не означает отсутствия у предпринимателя права на землю вообще.

Устраняется несоответствие между объемом переданного публичного имущества и объемом юридического основания его предоставления без торгов.

Это принципиально.

Суд не противопоставляет частное право собственника публичному интересу. Он проводит границу между той частью земли, на которую распространяется исключительное право, и той частью, в отношении которой оно должно быть еще доказано либо должно опираться на иное предусмотренное законом основание.

Значение постановления

Дело № А32-17195/2024 позволяет, на мой взгляд, сделать несколько взаимосвязанных выводов.

Во-первых, исключительное право собственника недвижимости на публичную землю является функционально обусловленным. Его наличие связано с собственностью на объект недвижимости, а его объем - с площадью земли, необходимой для использования этого объекта.

Во-вторых, соразмерность не сводится к контролю за размером участка. Она определяет границу самого исключительного права.

В-третьих, та часть публичной земли, необходимость которой не обоснована эксплуатацией объекта, не охватывается соответствующим исключением и возвращается под действие общего конкурентного режима распоряжения публичным имуществом.

В-четвертых, превышение этой границы может иметь не только земельно-правовое, но и гражданско-правовое значение: при определенных обстоятельствах оно означает отсутствие законного основания для заключения бесконкурентной сделки в заявленном объеме.

Наконец, признание такой сделки недействительной не уничтожает само исключительное право собственника. Оно требует привести предмет будущего предоставления в соответствие с основанием этого права.

Отсюда можно сформулировать основной тезис постановления уже на доктринальном уровне:

Исключительное право собственника объекта недвижимости на получение публичной земли без торгов распространяется не на весь земельный участок, в границах которого расположен объект, а на площадь, функциональная необходимость которой для использования этого объекта доказана. За пределами такой необходимости заканчивается действие исключительного основания и начинает применяться общий конкурентный порядок распоряжения публичной землей.