Консультативное заключение Международного Суда ООН об обязательствах государств в отношении изменения климата от 23 июля 2025 г.

1. Вопрос ГА ООН был сформулирован следующим образом: «Принимая во внимание Устав ООН, Пакты о правах человека, Конвенцию об изменении климата, Парижское соглашение, Конвенцию по морскому праву, обязанность due diligence, права, признанные во Всеобщей декларации прав человека, принцип предотвращения значительного ущерба окружающей среде и обязанность защищать и сохранять морскую среду, a) Каковы обязательства государств по обеспечению защиты климатической системы и других компонентов окружающей среды от антропогенных выбросов парниковых газов по отношению к государствам и нынешнему и будущему поколениям? b) Каковы правовые последствия этих обязательств для государств, если они своими действиями или бездействием причинили значительный ущерб климатической системе и другим компонентам окружающей среды, в отношении: (i) государств, в том числе малых островных развивающихся государств, которые в силу своего географического положения и уровня развития особенно затронуты изменениям климата? (ii) народов и отдельных лиц нынешнего и будущих поколений?» (Резолюция 77/276 от 29 марта 2023 г.). Суд получил заявления от многих государств и организаций, включая РФ. Суд признал, что обладает юрисдикцией, а убедительные причины для отказа от вынесения заключения отсутствуют.

2. Далее Суд рассмотрел контекст принятия Резолюции 77/276. Он упомянул Резолюцию ГА 2398 от 3 декабря 1968 г., Конференцию ООН по окружающей человека среде 1972 г. и принятую на ней Стокгольмскую декларацию, Конвенцию об охране озонового слоя 1985 г. и другие договоры, работу Межправительственной группы экспертов по изменению климата (IPCC), учрежденной Всемирной метеорологической организацией и ЮНЕП, деятельность Конференции сторон (КС) Рамочной конвенции по изменению климата (РКИК). Научно установлено, что климатическая система претерпела масштабные и стремительные изменения, включая, в частности, глобальное потепление, вызванное накоплением в атмосфере парниковых газов, которые задерживают солнечное излучение вокруг Земли, что приводит к парниковому эффекту. Это накопление в первую очередь обусловлено деятельностью человека (сжигание топлива, уничтожение поглотителей и резервуаров углерода). Последствиями изменения климата являются таяние ледников, повышение уровня моря, наводнения, ураганы, засухи, тепловые волны; они наносят ущерб сельскому хозяйству, вызывают перемещение населения, усугубляют нехватку воды, приводят к вымиранию некоторых видов, ставят под угрозу человеческую жизнь и здоровье. Данные последствия представляют собой срочную и экзистенциальную угрозу (§ 73).

Суд рассмотрел эти последствия, опираясь на доклады IPCC. 3,3–3,6 млн человек – крайне уязвимы к изменению климата. Глобальная температура поверхности в 2011–2020 гг. выше уровня 1850–1900 гг. на 1,1° C; рост температуры после 1970 г. выше, чем в любые предшествующие 50 лет в течение последних 2000 лет, концентрация диоксида углерода (CO₂), метана (CH₄) и оксида азота (N₂O) сейчас выше, чем когда-либо за последние 800 тыс. лет; объемы выбросов этих газов в 2010–2019 гг. – больше, чем за любое предшествующее десятилетие. Парниковые газы поглощают и испускают инфракрасное излучение, исходящее от поверхности Земли, атмосферы и облаков (парниковый эффект).  Водяной пар (H₂O), CO₂, N₂O, CH₄ и озон (O₂) являются основными парниковыми газами; кроме того, в результате деятельности человека образуются фторид серы (SF6), гидрофторуглероды, хлорфторуглероды и перфторуглероды. Некоторые из них разрушают озоновый слой. Главным источником CO₂ и CH₄ является сжигание ископаемого топлива в системах преобразования энергии (котлы, двигатели, приготовление пищи и отопление, 64% выбросов); 1/4 приходится на землепользование (сельское хозяйство и вырубка лесов); кроме того, источником выбросов являются промышленные процессы, городские отходы и сточные воды.

В ближайшем будущем (до 2040 г.) глобальное потепление достигнет 1,5° C; сокращение выбросов парниковых газов может его замедлить и изменить состав атмосферы. Потепление на 1,5° C создает значительные риски для природных и антропогенных систем. Государства разработали инструменты для защиты климатической системы: смягчение последствий изменения климата (митигация) предполагает сокращение выбросов (отказ от ископаемого топлива, повышение энергоэффективности, увеличение поглощения); адаптация населения предполагает приспособление к фактическому или ожидаемому климату и его последствиям с целью уменьшения ущерба (восстановление экосистем, раннее оповещение, создание специальной инфраструктуры). В некоторых регионах достигнуты пределаы адаптации; некоторые варианты адаптации станут менее доступными по мере усиления потепления. Изменение климата представляет собой угрозу благополучию и здоровью планеты; существует быстро закрывающееся окно возможностей для обеспечения приемлемого для жизни и устойчивого будущего. Решения, принятые в 2020–2030 гг., будут иметь последствия сейчас и на протяжении тысяч лет (§ 87).

3. Далее Суд рассмотрел поставленные вопросы. Вопросы «a» и «b» взаимосвязаны: Суд должен рассмотреть обязательства в отношении деятельности, негативно воздействующей на окружающую среду, и последствия их нарушения. Эта деятельность не ограничивается выбросами, но включает все действия и упущения, приводящие к негативному воздействию выбросов. Материальная сфера анализа Суда охватывает весь спектр деятельности, способствующей изменению климата в результате выбросов, и включает не только потребление, но и производство. Территориальная сфера не ограничивается какой-либо конкретной территорией или регионом; Суд должен определить обязательства всех государств. Что касается временной сферы, то определение момента возникновения обязательств может зависеть от других норм и вопросов, таких как принцип отсутствия обратной силы, возникновение обычных норм, достаточное научное понимание. Эти вопросы могут быть актуальны при установлении ответственности конкретного государства, но данное заключение касается обязательств всех государств.

4.1. Далее Суд перешел к ответу на вопрос «а» и последовательно рассмотрел применимое право (А), климатические договоры (B), обычное право (C), другие релевантные экологические инструменты (D), морское право (E) и право прав человека (F).

A) ГА ООН не просит Суд рассмотреть все нормы, касающиеся изменения климата, поэтому Суд должен определить наиболее релевантные нормы, а затем установить, исключаются ли какие-либо из них принципом lex specialis. Устав ООН закрепляет цель осуществления международного сотрудничества в разрешении международных проблем (ст. 1 (3)); изменение климата является глобальной проблемой. Устав также обязывает государства действовать в соответствии с определенными принципами (ст. 2). Рамочная конвенция ООН об изменении климата (РКИК), Киотский протокол (КП) и Парижское соглашение (ПС) являются основными документами в данной области; РКИК выполняет координирующую функцию для «связанных с ней правовых документов» (ст. 2). КП является связанным документом и предусматривает количественные обязательства по сокращению; стороны согласовали два периода обязательств – 2008–2012 и 2013–2020. ПС также является связанным документом; оно не содержит количественных обязательств, но предусматривает определяемые на национальном уровне вклады (ОНУВ). РКИК устанавливает конечную цель, а также основные принципы и общие обязательства, а КП и ПС преобразуют эти принципы и обязательства в набор конкретных обязательств. Отсутствие соглашения по третьему периоду не означает, что КП прекратил свое действие. Существуют другие договоры, касающиеся изменения климата; Суд, однако, ограничился рассмотрением непосредственно применимого права.

Далее Суд рассмотрел применимость обычного права, в частности обязательства по предупреждению серьезного ущерба окружающей среде и обязательства сотрудничать с целью защиты окружающей среды. Одни государства утверждали, что первое из них, будучи общим, распространяется на изменение климата; другие – что оно касается только прямого трансграничного ущерба. Суд сослался на § 29 Заключения о правомерности применения ядерного оружия и указал, что это обязательство не ограничено трансграничным ущербом и применяется также к климатической системе (§ 134). Оно является обязательством поведения (due diligence) и включает несколько элементов: принятие мер предосторожности (precaution), оценку рисков, уведомление и консультации. Установление того, что требует должная осмотрительность (due diligence), предполагает оценку того, что является разумным в конкретных обстоятельствах; это, однако, не исключает определения требуемого стандарта поведения на общем уровне. Это особенно актуально в отношении изменения климата, поскольку все государства способствуют риску антропогенного изменения климата и подвержены кумулятивному воздействию выбросов. Таким образом, изменение климата представляет собой универсальный риск для всех государств, который носит общий и неотложный характер и требует определения общего стандарта поведения, применимого с учетом принципа общей, но дифференцированной ответственности и соответствующих возможностей. В связи с этим стандарт due diligence для предупреждения серьезного ущерба климатической системе является строгим; более того, он предполагает не только принятие правил и мер, но и определенный уровень бдительности (см. Решение о целлюлозных заводах на реке Уругвай 2010 г.).

Обязательство сотрудничать предусмотрено ст. 1 Устава ООН и Декларацией о принципах международного права 1970 г. Оно также является центральным в договорах и других документах об изменении климата (Принцип 24 Стокгольмской декларации, Принцип 7 Декларации Рио). Оно неразрывно связано с обязательством предотвращать серьезный ущерб, поскольку нескоординированные индивидуальные усилия государств могут не привести к значимому результату. Оно также вытекает из принципа, согласно которому сохранение и управление общими ресурсами и окружающей средой основаны на общих интересах и регулируются принципом добросовестности.

Участники процесса выразили разные мнения относительно применимости права прав человека. Суд отметил, что с момента принятия Стокгольмской декларации зашита окружающей среды и защита прав человека признаются взаимосвязанными; эта взаимосвязь была признана региональными судами. В этой связи договоры по правам человека и релевантные обычаи также являются частью применимого права.

Суд также признал частью применимого права принцип устойчивого развития, определяющий толкование договоров и установление содержания обычаев. Частью применимого права также является принцип общей, но дифференцированной ответственности, который отражает необходимость справедливого распределения обязательств и учитывает историческую ответственность государств и то, что ожидаемые от них меры не должны быть одинаковыми. Суд указал: «На одном конце спектра находятся наиболее развитые государства, внесшие значительный вклад в общий объем парниковых газов после Промышленной революции и обладающие ресурсами и техническими возможностями для реализации широкомасштабных проектов сокращения выбросов. На другом конце находятся наименее развитые государства, внесшие минимальный вклад в исторические выбросы и обладающие ограниченными возможностями для преобразования своей экономики. Между ними находятся государства, которые значительно продвинулись в своем развитии с момента заключения РКИК ООН в 1992 г. (некоторые из них в настоящее время вносят значительный вклад в глобальные выбросы парниковых газов и обладают потенциалом для участия в усилиях по митигации и адаптации); а также другие государства, обладающие значительными ресурсами и техническими возможностями для внесения вклада в решение проблемы глобального изменения климата» (§ 150). Данный принцип является проявлением принципа справедливости; он не устанавливает новых обязательств, но определяет толкование существующих обязательств (§ 151).

Далее Суд рассмотрел принцип справедливости, который является общим принципом и может применяться, когда встает выбор между различными толкованиями позитивного права. Суд указал: «Функция принципа справедливости как правового принципа состоит не в подмене права или выходе за его пределы (справедливость contra legem и extra legem), а в достижении справедливого решения, соответствующего применимому праву (справедливость infra legem)» (§ 153). Многие участники процесса ссылались на межпоколенческую справедливость (intergenerational equity). Релевантность этой концепции неоспорима (ст. 3 (1) РКИК, Преамбула к ПС). Суд указал: «Межпоколенческая справедливость выражает идею о том, что нынешние поколения являются попечителями человечества, которым поручено сохранять достойные условия жизни и передавать их будущим поколениям» (§ 156); она является проявлением справедливости в общем смысле и имеет значение в качестве руководства для толкования; она действует infra legem, не выходя за рамки применимого права (§ 157).

Суд также признал частью применимого права принцип предосторожности, который должен применяться в рамках существующих договоров (Принцип 15 Декларации Рио, ст. 2 и 3 (3) РКИК). Он также счел, что принцип «загрязнитель платит» (Принцип 16 Декларации Рио) не является частью применимого права, так как он не отражен ни в одном из климатических договоров и не образует часть обычного права.

4.2. Далее Суд рассмотрел вопрос, исключаются ли какие-либо из данных норм принципом lex specialis. Одни участники считали, что климатические договоры не являются lex specialis; другие считали их таковым. Суд указал, что, когда несколько правил касаются одного вопроса, их следует, насколько это возможно, толковать так, чтобы они приводили к единому набору совместимых обязательств (выводы Исследовательской группы КМП по фрагментации международного права, 2006). Суд указал: «Принцип lex specialis – это максима толкования, используемая для того, чтобы определить, обладает ли какая-то из нескольких потенциально применимых норм приоритетом или же они просто сосуществуют. Общепризнано, что в одних случаях конкретная норма или набор норм обладают приоритетом над более общими или менее конкретными нормами, в то время как в других случаях конкретная норма должна рассматриваться как развитие одного или нескольких общих норм, при этом последние продолжают выполнять интерпретационную функцию на заднем плане» (§ 166). КМП указала, что для применения принципа lex specialis недостаточно того, чтобы вопрос регулировался двумя положениями; между последними должно существовать фактическое противоречие или же должно присутствовать выявляемое намерение, направленное на то, чтобы одно положение исключало другое. Таким образом, этот вопрос является вопросом толкования (Комментарий к ст. 55 (4) Статей об ответственности).

Суд не нашел противоречия между положениями климатических договоров и другими нормами. Наоборот, преамбулы к РКИК и ПС ссылаются на другие нормы и принципы. Суд также не обнаружил намерения сторон этих договоров исключить другие нормы. Такое намерение может устанавливаться с учетом объекта и цели договора, однако, объект и цель климатических договоров не противоречат другим нормам международного права. Тот факт, что климатические договоры были предметом тщательных обсуждений и представляют собой детальный свод взаимосвязанных норм сам по себе не предполагает данного намерения; если бы стороны имели такое намерение, они бы его выразили (§ 170). Таким образом, тезис, согласно которому климатические договоры представляют собой единственное применимое право, не верен.  

 5.1. В) Далее Суд рассмотрел обязательства по климатическим договорам. Одни участники считали, что эти договоры закрепляют связывающие обязательства, другие – что они не являются обязательными. Другая дискуссия возникла о том, являются ли закрепленные в них обязательства обязательствами поведения или результата. Суд указал: «Данное различие не является непроницаемым: некоторые обязательства могут иметь черты обязательств и поведения, и результата. Нельзя также утверждать, что один тип обязательств ipso facto является более обременительным, чем другой: два типа обязательств часто сосуществуют и стремятся достичь одних и тех же целей разными средствами... В этой связи не все положения договора легко поддаются классификации как содержащие обязательства результата или поведения; каждое положение должно рассматриваться отдельно в свете конкретных обстоятельств... Обязательства поведения в международном экологическом праве предполагают обязанность действовать с должной осмотрительностью (due diligence), требующую от государств-сторон “использовать все имеющиеся в их распоряжении средства” для выполнения их международных обязательств» (§ 175).

При толковании обязательств Суд применил ст. 31–33 Венской конвенции о праве международных договоров (ВКПМД), а также учел правила, принципы, механизмы и институты, созданные в рамках климатических договоров. Ключевыми принципами, пронизывающими все три договора, являются принципы, закрепленные в ст. 3 РКИК (общая, но дифференцированная ответственность, предосторожность, устойчивое развитие, справедливость и межпоколенческая справедливость); кроме того, руководящим принципом является обязательство сотрудничества. При толковании обязательств по климатическим договорам также необходимо обращаться к решениям их руководящих органов – КС РКИК, выполняющей функции Совещания сторон КП и ПС. В определенных случаях эти решения имеют правовые последствия: они могут создавать обязательства (ст. 4 (8)) ПС) и представлять собой последующие соглашения. Суд не должен перечислять все обязательства, закрепленные в климатических договорах, он должен сосредоточиться на основных: по митигации, адаптации и сотрудничеству.

5.3. Некоторые участники считали, что в силу принципов lex posterior и lex specialis ПС обладает приоритетом над другими договорами. Суд напомнил содержание ст. 30 (2, 3) ВКПМД и счел, что эта норма не применима к данной ситуации: климатические договоры не подчинены друг другу, совместимы друг с другом и имеют разный круг сторон; тот факт, что они регулируют один и тот же предмет, не обязательно создает конфликт и приводит к замене одного договора другим (§ 189). РКИК содержит положения, определяющие его связь с КП и ПС: согласно ст. 2 связанные с РКИК документы действуют «во исполнение» РКИК. В Преамбуле КП указано, что он принят «в целях достижения окончательной цели» РКИК. КП устанавливает количественные обязательства, реализует обязательства по РКИК, имеет собственные положения о вступлении в силу и критерии участия. ПС не является протоколом к РКИК, оно – результат процесса, установленного Решением 1/СР.17 КС РКИК от 11 декабря 2011 г.; в его преамбуле также указано, что оно направлено на достижение цели РКИК; связь с РКИК также установлена в ст. 2 и 4 ПС. Таким образом, между тремя договорами нет несовместимости; напротив, они являются взаимодополняющими: КП и ПС конкретизируют обязательства РКИК. Если между ними возникнут противоречия, их следует разрешать путем применения правил толкования договоров.

5.3. Далее Суд процитировал ст. 2 (цель), 3 (принципы) и 4 (обязательства) РКИК. Цель РКИК – стабилизация концентраций парниковых газов (митигация); РКИК стремится достичь ее путем ограничения выбросов и путем сохранения и улучшения поглотителей и накопителей. Некоторые из обязательств, закрепленных в ст. 4, – обязательства результата (разработка кадастров и программ, сообщение информации); другие – обязательства поведения (сотрудничество и др.). Оба типа обязательств могут влечь ответственность: «В случае обязательства поведения государство действует неправомерно, если не использует все имеющиеся в его распоряжении средства для достижения соответствующей цели, но не действует неправомерно, если использует все имеющиеся в его распоряжении средства для выполнения обязательства, даже если поставленная цель в конечном счете не была достигнута. В случае обязательства результата государство действует неправомерно, если не достигает результата, требуемого обязательством. В то же время нельзя сказать, что обязательство результата, такое как обязательство “проводить национальную политику и принимать соответствующие меры по смягчению последствий изменения климата” (ст. 4 (2а)) будет выполнено путем проведения любой политики и принятия соответствующих мер. Чтобы выполнить это обязательство, политика и меры должны быть способными достигать требуемую цель. Иными словами, проведение политики и принятие связанных с нею мер как простая формальность недостаточны для выполнения данного обязательства результата» (§ 208).

Обязательства по адаптации упоминаются в ряде статей РКИК: ст. 4 (1b) (разработка мер по адаптации); ст. 4 (1е) (сотрудничество в принятии подготовительных мер); ст. 4 (1f) (учет климатических соображений при проведении политики); ст. 4 (4) (оказание помощи развивающимся странам), ст. 4 (8) (защита уязвимых стран); ст. 4 (9) (учет условий наименее развитых стран). Обязательства по ст. 4 (8 и 9) являются обязательствами поведения.

Обязательство сотрудничества закреплено в ст. 4 (1с), 4 (1d), 4 (1е), 4 (1g) и 5, 4 (1h), 4 (1i), 6(а)(iii) (передача технологий, охрана поглотителей, принятие подготовительных мер, исследования и др.). Ст. 4 (3–5) закрепляет обязательства развитых стран по оказанию финансовой помощи и передаче технологий. Сотрудничество в этой сфере является необходимым (§ 215). Обязательство сотрудничать – обязательство поведения, выполнение которого должно оцениваться по стандарту due diligence. Добросовестное сотрудничество предполагает учет указаний КС. Адекватность о�