Когда карета превратилась в тыкву // Что делать при принудительном изменении градостроительного регламента земельного участка?

Приобретая участок под строительство торгово-офисного центра, инвестор, как правило, рассчитывает построить в обозначенном в договоре месте именно этот объект и в дальнейшем получать прибыль от его эксплуатации, в т. ч. окупая свои финансовые вложения. Однако на практике такие гарантии далеко не всегда являются безусловными или зависящими исключительно от воли сторон сделки.

Так, нередки случаи, когда градостроительный регламент той или иной территории изменяется Правилами землепользования и застройки (ПЗЗ) в ущерб интересам правообладателей земельных участков, вследствие чего строительство запланированных объектов может быть полностью заблокировано. Например, вместо зоны общественно-деловой застройки участок нежданно-негаданно попадает в зону сельхозназначения. Строительство по виду разрешенного использования (ВРИ), внесенному в кадастр, но отсутствующему в новом градостроительном регламенте участка, в таком случае становится невозможным.

Очевидно, что в такой ситуации правообладатель в значительной степени или даже полностью утрачивает свой первоначальный интерес в использовании участка. Такая ситуация может привести к остановке реализации важных инвестиционных проектов, возникновению значительных убытков и даже вынужденному банкротству владельца участка (инвестора), не способного справиться с взятыми на себя обязательствами (обслуживанием привлеченных кредитов, расчетами с подрядчиками и иными партнерами, а также налоговыми обязательствами).

Законно ли принудительное изменение публичными органами власти разрешенного использования находящихся в частной собственности или аренде участков и всегда ли целесообразно идти по пути оспаривания ПЗЗ? Об этом я расскажу в данном материале, исходя из имеющегося практического опыта «Правового центра «Два М» и анализа позиций судов.

1. К вопросу об оспаривании Правил землепользования и застройки

Когда градостроительный регламент территории не отвечает целям и интересам правообладателей земельных участков (не соответствует текущему землепользованию, не допускает застройку, ограничивает параметры строительства и т. д.), у большинства из них возникает логичное намерение оспорить ПЗЗ, которыми этот градостроительный регламент установлен. Однако такая тактика защиты своих прав далеко не всегда приводит к положительному результату.

В данной ситуации следует понимать, что само по себе несоответствие ПЗЗ интересам отдельных землепользователей не является незаконным. Судебная практика устойчиво исходит из того, что уполномоченные органы вправе определять (изменять) градостроительный регламент соответствующей территории исходя из «приоритета публичной цели комплексного и устойчивого развития территории» и обеспечения «баланса частных и публичных прав и интересов», то есть фактически по своему усмотрению.

Верховный Суд (ВС) неоднократно указывал, что в ходе градостроительной деятельности, в т. ч. территориального зонирования в ПЗЗ, с указанной целью могут быть ограничены права собственников, арендаторов и иных правообладателей земельных участков, правовой режим которых планируется к изменению в соответствии с принимаемой градостроительной документацией[1].

Данный подход основывается на комплексном анализе норм ст. 2, ч. 1 ст. 9, ст. 34, 35 ГрК, из которого следует, что необходимость гармоничного развития территорий требует обеспечения не только прав и законных интересов собственников и обладателей иных прав на земельные участки, но и публичных интересов, связанных, в частности, с устойчивым развитием территорий муниципальных образований, сохранением окружающей среды и объектов культурного наследия, которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников.

Так, в большинстве случаев суды отказываются признавать ПЗЗ не соответствующими закону только на том основании, что их положения противоречат существующему землепользованию. Несмотря на то, что закон требует учитывать при территориальном зонировании как перспективное, так и текущее землепользование (п. 4 ч. 1 ст. 34 ГрК), суды признают, что градостроительный регламент участка должен соответствовать Генеральному плану, т. е. отражать будущее использование территории. В то же самое время избранный землепользователем будущий способ использования земельного участка также не подлежит защите, если он противоречит Генплану.

При этом оценка целесообразности принимаемых уполномоченными органами градостроительных решений не входит в компетенцию судебной ветви власти, в связи с чем суды либо вовсе не исследуют причины, послужившие основанием для принятия того или иного градостроительного решения (например, в части осуществления корректировки территориальных зон в ПЗЗ) либо исходят из, опять-таки, приоритета публичных целей.

Например, в рамках дела № 3а-733/2021 судами признано не противоречащим закону включение представительным органом муниципального образования находящегося в частной собственности земельного участка с ВРИ для строительства торгового центра и расположенного в территориальной зоне общественно-деловой активности в территориальную зону озелененных территорий, которая не предусматривает возможности использования участка для коммерческой застройки. Суды указали, что изменение градостроительного регламента участка обусловлено недостатком площади озелененных территорий общего пользования[2].

Аналогично, в рамках дела № 88а-3225/2022 суды сочли законным и отвечающим публичным интересам отнесение находящегося в частной собственности земельного участка с ВРИ для эксплуатации жилого дома и расположенного в зоне жилой застройки к природно-рекреационной территориальной зоне, для которой градостроительным регламентом ПЗЗ не предусмотрено размещение жилых домов[3].

Согласно позиции судов, разумный и справедливый баланс между частными и публичными правами и интересами в данном случае обеспечивается, в том числе, возможностью эксплуатации земельных участков и расположенных на них объектов недвижимого имущества без срока приведения их в соответствие с новым градостроительным регламентом, установленным ПЗЗ (ч. 8, 9 ст. 36 ГрК, ч. 4 ст. 85 ЗК).

Противоположная практика, когда суды отдают приоритет существующему землепользованию, единична[4].

В обзорах судебной практики ВС неоднократно разъяснял, что существующие объекты недвижимости, а также земельные участки, на которых они расположены, могут эксплуатироваться по прежнему назначению, указанному в кадастре, бессрочно, при отсутствии угрозы жизни, здоровью человека или окружающей среде (прим. - то есть практически во всех случаях)[5]. В то же время, реконструкция таких объектов и дальнейшая застройка участка без приведения в соответствие с новым градостроительным регламентом в большинстве случаев невозможна, равно как и невозможно изменение ВРИ участка за исключением случая приведения его в соответствие с актуальной редакцией ПЗЗ.

При оценке ситуации следует исходить из того, что оспаривание ПЗЗ целесообразно в исключительных случаях, когда имеются очевидные и, как правило, «технические» нарушения законности в их содержании и/или порядке принятия.

Не проведены публичные слушания по проекту ПЗЗ

Непроведение публичных слушаний по проекту вносимых в ПЗЗ изменений в соответствии с положениями ч. ч. 11-15 ст. 31, ст. 32 ГрК — грубое нарушение порядка принятия ПЗЗ.

Так, в деле № 11-АПА19-30 судами признаны недействующими ПЗЗ (в части градостроительного режима спорного земельного участка) в связи с несоблюдением представительным органом муниципального образования установленной законом процедуры принятия Правил землепользования и застройки, в том числе, как существенное нарушение квалифицировано непроведение публичных слушаний по проекту внесения изменений в ПЗЗ[6].

Аналогично, в рамках дела № 66а-1911/2021 суды пришли к выводу о несоответствии Правил землепользования и застройки требованиям закона в связи с несоблюдением процедуры принятия ПЗЗ, в том числе, порядка проведения публичных слушаний[7].

Следует учитывать, однако, что не любые нарушения порядка принятия ПЗЗ квалифицируются судами как существенные. Такие нарушения как: отсутствие протокола публичных слушаний (при наличии факта их проведения), неразмещение проекта ПЗЗ (при надлежащем опубликовании утвержденных ПЗЗ), нарушение сроков опубликования проектов и т. д. признаются судами процедурными недочетами и не влекут удовлетворение требований о признании ПЗЗ недействующими[8].

Участок попадает в две или более территориальные зоны одновременно

Говорить об успешном оспаривании ПЗЗ можно также в случае, когда при принятии ПЗЗ публичными органами власти не учитываются текущие границы земельных участков, в результате чего их территория «разрезается» границами территориальных зон, а сами участки попадают в две или более территориальные зоны одновременно.

Так, в рамках дела № 53-АПА19-32 признаны незаконными Правила землепользования и застройки в части отнесения земельного участка одновременно к зоне застройки многоэтажными жилыми домами и общественно-деловой зоне. Суд указал, что данная ситуация нарушает требование принадлежности земельного участка только к одной территориальной зоне (ч. 4 ст. 30 ГрК), для которой устанавливается единый градостроительный регламент[9].

Аналогично, в деле № 18-АПА19-94, отменяя решение нижестоящего суда, ВС признал не действующими ПЗЗ в части отнесения земельного участка к нескольким территориальным зонам[10].

Территориальное зонирование ПЗЗ не соответствует сведениям Генерального плана о функциональном зонировании территории

Согласно позиции судов, такая ситуация является основанием для того, чтобы ПЗЗ были принудительно откорректированы.

Так, в рамках дела № 44-АПА19-37 судами признаны недействующими ПЗЗ в части установления для земельного участка территориальной зоны рекреационно-ландшафтных территорий с учетом нахождения участка в соответствии с Генпланом в функциональной зоне малоэтажной жилой застройки. Суд указал, что такая ситуация нарушает принцип первичности Генплана как основополагающего документа территориального планирования и необоснованно ограничивает возможные виды использования участка его собственником[11].

Также в деле № 3а-1648/2020 суды пришли к выводу о том, что отнесение спорного земельного участка к территориальной зоне парков не соответствует функциональному зонированию, определенному генеральным планом, в соответствии с которым участок расположен в многофункциональной общественно-деловой зоне, и нарушает права собственника земельного участка[12].

В ПЗЗ отображена не установленная в надлежащем порядке зона с особыми условиями использования территорий

Важно учитывать, что в данной части ПЗЗ могут лишь отражать сведения о границах таких зон, содержащиеся в специальных актах уполномоченных органов власти, то есть сам орган, разрабатывающий и вносящий изменения в ПЗЗ, не вправе устанавливать границы таких зон самостоятельно.

Так, в деле № 64-АПА19-11 суды признали недействующими ПЗЗ в части установления санитарно-защитной зоны (санитарных разрывов) от железной дороги в границах земельного участка, придя к выводу, что данная зона не установлена в соответствии с требованиями законодательства в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения[13]. К аналогичному выводу пришли суды в рамках дела № 88а-24717/2021[14].

Вместе с тем, в случае, если отраженная в ПЗЗ зона с особыми условиями использования (ЗУОИТ) внесена туда на основании решения уполномоченного органа о ее установлении (например, решения территориального органа Роспотребнадзора - для санитарно-защитной зоны), информация ПЗЗ о прохождении границы указанной зоны через участок может быть оспорена только в случае, если одновременно будут оспорены положения акта, установившего указанные границы ЗОУИТ.

Следует отметить, что явные нарушения в содержании ПЗЗ, как правило, исправляются публичными органами власти до их утверждения в окончательной редакции, в случае заявления заинтересованными лицами об их наличии на этапе публичных слушаний. В связи с этим владельцам земельных участков целесообразно отслеживать планируемые изменения градостроительной документации и активно участвовать в общественных обсуждениях, на которые выносятся соответствующие проекты перед утверждением.

2. Изменение ПЗЗ по инициативе заинтересованного лица

В случаях, когда установленный ПЗЗ градостроительный регламент не соответствуют планируемому использованию земельного участка, но при этом отсутствуют явные формальные нарушения при их принятии (основные из которых перечислены выше) – целесообразнее ставить вопрос не об оспаривании ПЗЗ, а о внесении в них изменений по инициативе заинтересованного лица.

Применительно к г. Москве это особенно актуально в связи с тем, что для значительной части территории города Правилами землепользования и застройки установлена так называемая «зона Ф» с нулевыми параметрами застройки.

В то же время, необходимо понимать, что предложение о внесении изменений в ПЗЗ не порождает безусловную обязанность уполномоченного органа принять решение о внесении таких изменений, поскольку это является правом, а не обязанностью[15]. Само по себе строительство очередных офисных или складских помещений либо многоэтажного жилья может быть неинтересно городу, в связи с чем, выступая с инициативой по изменению ПЗЗ, следует правильно расставлять акценты.

В рамках этой процедуры целесообразно обосновывать, что предлагаемые изменения соответствуют не только пожеланиям конкретного землепользователя, но и публичным интересам – гармоничному развитию населенного пункта, привлечению инвестиций, импортозамещению, созданию рабочих мест, развитию транспортной и социальной инфраструктуры и т. д.

Так, если речь идет о строительстве торгового центра, можно указать и подтвердить аналитическими данными, что его наличие восполнит потребность жителей микрорайона в магазинах, создаст дополнительные рабочие места, уменьшит маятниковую миграцию из микрорайона для работы и совершения покупок, восполнит потребность в благоустройстве для прилегающей территории и т. д.

Кроме того, для ряда случаев законом предусмотрен упрощенный порядок внесения изменений в ПЗЗ без проведения публичных слушаний (ч. 3 ст. 33 ГрК).

3. Компенсация органами власти причиненного ущерба

В случаях, когда установленный ПЗЗ градостроительный регламент существенно снижает экономическую ценность земельного участка, препятствует использованию участка по назначению или делает его вовсе невозможным, правообладатель такого участка вправе требовать возмещения убытков.

В первую очередь, это актуально для владельцев арендованных участков из государственной и муниципальной собственности, использование которых в связи с принудительным изменением градрегламента стало невозможным. Если собственники участков еще могут подстроиться под измененные ПЗЗ (сменить профиль деятельности и построить, например, вместо офисного здания торговые площади), то для арендаторов публичных участков ситуация крайне затруднительная, поскольку изменение цели предоставления таких участков, даже по соглашению сторон договора аренды, недопустимо, что неоднократно отмечал ВС[16].

В то же время, ВС не раз указывал[17], что реализация публичной цели устойчивого развития территории, допускающая ограничение уполномоченными органами прав собственников и обладателей иных прав на земельные участки, осуществляется в рамках закрепленных в законодательстве гарантий и механизмов защиты нарушенных таким образом прав землепользователей, к которым, в частности, относится механизм компенсации причиненного ущерба.

В силу прямого указания закона (ст. 57 ЗК), убытки собственников, арендаторов и иных правообладателей участков, причиненные, в том числе, правомерными действиями органов государственной власти и местного самоуправления (как в случае изменения градостроительного режима участка), подлежат возмещению в полном объеме. В частности, арендатор участка наряду с расторжением договора вправе требовать возврата внесенной арендной платы, возмещения расходов на освоение участка, расходов в связи с вынужденным расторжением контрактов с контрагентами, а также прибыли, которую он мог получить (если бы не был изменен градостроительный режим участка).

Наиболее важные моменты, связанные с невозможностью использования арендованного земельного участка, а также актуальные примеры из судебной практики рассмотрены здесь.

Представляется, что собственники земельных участков, утратившие в связи с изменением ПЗЗ возможность их использования в тех целях, для которых они приобретались, имеют право в качестве возмещения убытков требовать выкупа участка и расположенной на нем недвижимости на основании ст. ст. 15, 57, 57.1 ЗК (прим. - для случаев включения участков в ЗОУИТ такая возможность сейчас прямо предусмотрена законом), однако судебная практика по данному вопросу пока не сформирована.

Ранее ВАС РФ по одному из дел посчитал возможным применять в таких случаях правила о выкупе участка в связи с установлением публичного сервитута (публичного ограничения), которые содержались в ч. 7 ст. 23 ЗК, однако в настоящее время эта норма утратила силу[18]. Вместе с тем, полагаем, что собственники участков не могут быть лишены средств правовой защиты на случай внесения в ПЗЗ изменений, существенно ограничивающих их права, в т. ч. значительно сокращающие возможности по застройке участков.

Заключительная часть

С учетом вышеизложенного, оспаривание ПЗЗ не является панацеей при несоответствии градостроительного регламента участка целям и интересам его правообладателя. В зависимости от конкретной ситуации должна быть выработана эффективная правовая стратегия, реально позволяющая добиться желаемого результата - в виде возможности осуществления строительства того или иного объекта, реконструкции с изменением технико-экономических параметров и т. д. либо (если интерес в использовании участка утрачен) компенсировать финансовые потери.

При этом лица, планирующие приобретение участка для целей строительства или уже являющиеся правообладателями земли под застройку, должны учитывать, в том числе, риски изменения публичными органами власти их градостроительного регламента, исходя из комплексного анализа документов территориального планирования, характера окружающей застройки и трендов градостроительной политики.

Минимизировать указанные риски возможно путем проведения своевременного и качественного земельного и градостроительного аудита, в рамках которого выявляются все возможные «подводные камни» приобретаемого объекта.

[1] См. напр. Апелляционные определения СК по административным делам ВС от 19.06.2019 № 58-АПА19-8; от 13.06.2019 № 18-АПА19-34; от 13.03.2019 № 45-АПА19-1.

[2] См. Кассационное определение Первого кассационного суда общей юрисдикции от 25.01.2022 № 88а-2934/2022 по делу № 3а-733/2021.

[3] См. Кассационное определение Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 15.02.2022 № 88а-3225/2022.

[4] См. напр. решения ВС Республики Карелия от 13.09.2021 № 3а-23/2021(3а-270/2020); от 24.06.2021 N 3а-115/2021.

[5] См. п. 59 Обзора судебной практики ВС № 3 (2020) (утв. Президиумом ВС 25.11.2020); п. 34 Обзора судебной практики ВС № 3 (2019) (утв. Президиумом ВС 27.11.2019); п. 6 Обзора практики рассмотрения судами дел, связанных с изменением вида разрешенного использования земельного участка (утв. Президиумом ВС 14.11.2018).

[6] См. Апелляционное определение СК по административным делам ВС от 12.02.2020 № 11-АПА19-30.

[7] См. Апелляционное определение Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 30.06.2021 по делу № 66а-1911/2021.

[8] См. напр. Апелляционные определения СК по административным делам ВС от 27.11.2019 № 127-АПА19-24; от 21.11.2018 № 59-АПГ18-12.

[9] См. Апелляционное определение СК по административным делам ВС от 21.08.2019 № 53-АПА19-31.

[10] См. Апелляционное определение СК по административным делам ВС от 23.01.2020 № 18-АПА19-94.

[11] См. Апелляционное определение СК по административным делам ВС от 28.11.2019 № 44-АПА19-37.

[12] См. Апелляционное определение Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 20.05.2021 № 66а-2531/2021 по делу № 3а-1648/2020.

[13] См. Апелляционное определение СК по административным делам ВС от 06.11.2019 № 64-АПА19-11.

[14] См. Кассационное определение Первого кассационного суда общей юрисдикции от 12.10.2021 № 88а-24717/2021.

[15] См. напр. Постановление Арбитражного суда Московского округа от 28.10.2021 № Ф05-26330/2021 по делу № А40-231731/2020.

[16] См. п. 19 Обзора судебной практики ВС № 4 (2018) (утв. Президиумом ВС 26.12.2018); определения ВС от 08.06.2020 № 303-ЭС20-8247 по делу № А51-9448/2019; от 11.12.2019 № 305-ЭС19-18488 по делу № А40-288002/2018.

[17] См. напр. Апелляционные определения СК по административным делам ВС от 10.07.2019 № 8-АПА19-7 от 05.12.2018; № 44-АПГ18-30; от 25.05.2017 № 57-АПГ17-3.

[18] См. Постановление Президиума ВАС РФ от 18.06.2013 № 136/13 по делу № А55-23145/2010.